El 7 de agosto de 2022 Gustavo Petro asumió la Presidencia de Colombia. Desde esa fecha hasta febrero de 2023 han transcurrido más de seis meses en los cuales la economía solidaria, tal como se le definió en la Ley 454 de 1998, ha sido protagonista en diversos espacios. A continuación, daremos un breve vistazo a los principales hechos institucionales que han configurado novedades en la normatividad y en la visión sobre la economía solidaria en Colombia.

1. Cambio de título y contenido

La economía solidaria en Colombia surge de la conjunción de tres hechos: la necesidad de reglamentar su título previsto en la Constitución de 1991, de las recomendaciones técnicas de grupos académicos y colectivos sociales, y del interés por generar confianza a la población asociada a cooperativas luego de la crisis financiera que este sector sufrió a mediados de los años noventa del siglo XX. El resultado fue la promulgación de la Ley 454 de 1998 que introdujo el término de economía solidaria entendiéndola así:

Sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía (Artículo 2, Ley 454 de 1998).

Con la Presidencia de Gustavo Petro, se sugiere ampliar el título de economía solidaria incluyendo los términos de economía popular y comunitaria. Tal ampliación del título ha venido aparejada con una descripción conceptual de algunos elementos distintivos de los apellidos popular y comunitaria, tal como lo muestra una reciente ilustración presentada por el gobierno (Ilustración 1).

De la ilustración 1 se desprende que bajo la lectura del Gobierno colombiano es menester ampliar el paraguas conceptual de la economía solidaria a un marco donde caben expresiones relacionadas a las actividades de subsistencia no formalizadas, las cuales no necesariamente siguen un criterio de autogestión, autonomía y democracia participativa tal como se entiende en la economía solidaria.

Los términos economía popular y comunitaria se incluyen en varios instrumentos normativos, entre ellos el Plan Nacional de Desarrollo y el Decreto 0142 de 2023 sobre compras públicas, sin embargo, se presentan contradicciones con el espíritu de la Ley 2234 de 2022 sobre emprendimiento social. Se presentará una breve síntesis de estos tres textos para finalizar con una reflexión.

Ilustración 1. Elementos que caracterizan las diferencias entre economía popular – solidaria y comunitaria

Fuente: Presentación ante la Comisión Intersectorial del Sector de la Economía Solidaria por parte del Ministerio del Trabajo.

2. La economía popular y solidaria en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia potencia mundial de la vida” y en el articulado que se propone como Ley

En Colombia cada nuevo Gobierno propone un documento denominado Bases del Plan Nacional de Desarrollo que constituye la bitácora de navegación para el desarrollo de acciones por parte del ejecutivo en cumplimiento de sus promesas electorales. Este documento se discute y reglamenta en un proyecto de Ley que una vez aprobado se constituye como el Plan Nacional de Desarrollo para el período presidencial, en este caso 2022-2026.

Uno de los catalizadores incluidos en las bases del Plan de Desarrollo es el de la economía popular y comunitaria como habilitador de la seguridad humana («Seguridad y protección social en la Economía Popular y Comunitaria») y generador de capacidades especialmente en el campo colombiano. Según este documento la economía popular se refiere a “los oficios y ocupaciones mercantiles (producción, distribución y comercialización de bienes y servicios) y no mercantiles (domésticas o comunitarias) desarrolladas por unidades económicas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector económico» (Bases para el PND, 2023, pp.105).

La preocupación central es que en la realización de estas actividades productivas no existe un aseguramiento y protección social como en la economía formal. Por ello se considera que la economía popular es un instrumento para promover la inclusión productiva junto al cooperativismo y la economía solidaria. En este contexto, se propicia el reconocimiento a través de la construcción de una política pública para su fortalecimiento que incluye el diseño de un sistema de información, cuenta satélite, apoyo para la inclusión financiera, estímulos de mercado y de Estado vía compras públicas.

De este documento se desprende el proyecto de ley “por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022-2026 ‘Colombia potencia mundial de la vida’. Si bien este proyecto de Ley está en discusión es importante conocer cuál es la propuesta que se vislumbra para ejecutar las Bases del Plan de Desarrollo. Podemos sintetizar el articulado propuesto en lo concerniente a economía popular, solidaria y comunitaria en los siguientes artículos:

Propuesta de artículo 57. Créese el Consejo Nacional de la Economía Popular, como organismo asesor y consultivo del Gobierno nacional, integrado por entidades públicas del orden nacional, entidades territoriales y representantes de la economía popular.

Propuesta de artículo 60. El Gobierno nacional … impulsará el desarrollo de instrumentos y programas para promover la inclusión financiera y crediticia de la Economía Popular.

Propuesta de Artículo 62. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- diseñará, implementará y administrará dos (2) sistemas de información enfocados en la economía popular y la inversión extranjera directa, los cuales tendrán como insumo principal los registros administrativos existentes, las operaciones estadísticas económicas y sociales que realiza el DANE, y fuentes alternativas. El DANE utilizará como insumo para la conformación del Sistema de Información de la Economía Popular -SIEP- la información integrada en el Sistema de Información de Actividades Económicas Informales -SIECI-, así como la información recolectada en el marco del Censo Económico.

Propuesta de artículo 66. En los procesos de selección de contratistas, las entidades estatales podrán establecer un factor de asignación de puntaje que fomente la ejecución de los contratos por parte de población sujeto de especial protección constitucional, así como de campesinado, pequeños productores locales, o personas de la economía popular; siempre que se garanticen las condiciones de calidad y cumplimiento del objeto contractual

3. La economía solidaria en el Decreto 0142 de 2023 sobre compras públicas

Decreto 0142 de 2023 por el cual se promueve el acceso al sistema de compras públicas a mipymes, cooperativas y demás entidades de la economía solidaria. Bajo este Decreto las entidades de la economía solidaria pasan a ser clasificadas como mipymes al momento de participar de incentivos de mercado, beneficios y criterios diferenciales en el sistema de compras públicas. Bajo este marco jurídico se cobijan asociaciones de pequeños productores locales, agricultura campesina, familiar y comunitaria.

4. Ley 2234 de 2022 sobre emprendimiento social

Ley 2234 de 2022 de emprendimiento social. Por medio de la esta Ley se busca promover una política nacional de emprendimiento social entendiéndolo en su artículo 3 como una clase de emprendimiento adelantado por personas naturales o jurídicas con o sin ánimo de lucro que busca solucionar problemáticas, así como atender y/o fortalecer procesos que afectan diversos ámbitos de las comunidades, beneficiando principalmente a comunidades y/o poblaciones en condición de vulnerabilidad. Bajo esta Ley se incorporan definiciones relacionadas a valor social, innovación social, valor compartido, comercio justo, comercio sostenible y prácticas justas. En su desarrollo no se menciona explícitamente ni a la economía social ni a la solidaria, pero si al tercer sector.

5. Reflexión final: la importancia de marcar las fronteras entre economía popular, solidaria y comunitaria

El nuevo Gobierno colombiano ha dado una importancia seminal a la justicia económica, social y ambiental. En un entorno de búsqueda incesante de convivencia pacífica, se entiende que el abordaje de las concepciones sobre seguridad humana requiere de una narrativa que incluya a trabajadores tradicionalmente expulsados, excluidos y sin acceso a una protección social mínima. Desde nuestro punto de vista, esta narrativa es la de economía popular.

Para referentes del pensamiento gubernamental en la materia, como el profesor Cesar Giraldo[1], la economía popular vuelca su mirada en las lógicas productivas y reproductivas de los trabajadores no asalariados quienes al participar del mundo mercantil en condiciones vulnerables terminan siendo víctimas perennes de un sistema económico que no los reconoce. Sin embargo, dicha mirada no dista en gran medida de los estudios sobre la informalidad en tanto se reconoce que una parte importante del trabajo se hace desde el hogar, el barrio, la comunidad y en estos contextos los mercados están impregnados de actividades que rozan la ilegalidad, el extractivismo rentístico por cuenta de autoridades que permiten la realización de actividades mercantiles a la vez que las sobornan, de financiadores que se lucran de las necesidades de la gente a tasas de usura y se dan prácticas que perpetúan las condiciones de subsistencia de los vendedores y comercializadores populares.

La dimensión de estas actividades supera en muchos casos las de las economías formales, registradas y que operan bajo condiciones de “normalidad de mercado”. Para calcularlo se toma como base la población económicamente que no cotiza al sistema de seguridad social y no está registrada fiscalmente, lo que en Colombia es según las cifras de la CEPAL cerca del 65%.

Lo anterior permite entender la magnitud del fenómeno que se busca reconocer, visibilizar y en definitiva regular. Un sector inmenso de la economía que se inserta desde una lógica productiva que reproduce la desigualdad. Sin embargo, incorporar dicha mirada dentro del mismo marco conceptual, regulatorio y de políticas públicas de la economía solidaria puede generar una disonancia cognitiva de tal magnitud que invisibilice una vez más los esfuerzos de empresas privadas de organización autogestionado bajo el universo de las prácticas económicas de territorios que se han debatido históricamente en formas de exclusión y violencia económica que hoy se quieren zanjar.

[1] Giraldo, C. (2022). Lo popular: dimensiones económicas, sociales y políticas. CLACSO: Buenos Aires.

• Las entidades de economía solidaria serán clasificadas como mipymes. A su vez, las mipymes podrán asociarse a empresas de economía solidaria,
• La agencia gubernamental de emprendimiento e innovación Innpulsa implementará medidas para el financiamiento de emprendimientos innovadores de economía solidaria, fomento y fortalecimiento mediante capital de riesgo, semilla e inversión. Articulará con entidades financieras Fintech del sector solidario para la estructuración y colocación de servicios.
• Se propone la formación en los esquemas de educación básica, media y tecnológica de contenidos de economía solidaria.
• Se contemplan tarifas diferenciadas y simplificación de trámites para la creación de emprendimiento, facilidades para el acceso a compras públicas
• Se modifica el número mínimo para conformar una cooperativa de 20 a 3 personas y una mutual 10 personas.

Meses antes se promulgó la Ley 2046 de 2020 sobre compras públicas en la cual se establecen mecanismos para promover la participación de pequeños productores locales agropecuarios y de la agricultura campesina, familiar y comunitaria en los mercados de compras públicas de alimentos. Con esta Ley se contempla la inclusión en las compras públicas de colectivos y movimientos asociados con comercio justo y agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria apelando a instrumentos como Circuitos cortos de comercialización, compras locales de alimentos, sistema Participativo de Garantía, entre otros.

Finalmente, durante el 2020 se expidió la Circular Supersolidaria 09 sobre el informe de Balance social y beneficio solidario que contempla la obligatoriedad de la presentación de reportes en una plataforma de la Superintendencia Nacional de la Economía Solidaria que contempla, según el esquema de elementos de valoración del balance social presentado en (https://ojs.uv.es/index.php/ciriecespana/article/view/14322), reporte de identidad y valoración de recursos liberados. Con ello Colombia se suma a los países donde la presentación de reportes de balance social son obligatorios para las cooperativas y abre las puertas para buscar que iguales condiciones se presenten para otro tipo de empresas con el fin de allanar el camino para el reporte del bien común de cualquier tipo de organización.

Para el experto en balance social Juan Fernando Álvarez, profesor de la Pontificia Universidad Javeriana, esta Circular logra visibilizar un aspecto fundamental del reporte de la gestión de las empresas solidarias y puede representar un avance importante para reconocer la especificidad de estas empresas; sin embargo llama la atención sobre dos elementos que necesariamente deben ser tomados en cuenta:

1. Es menester que el reporte del balance social sea armonizado con los instrumentos tradicionales de valoración (en buena medida financieros) para constituir un corpus integral para la supervisión por parte de la Superintendencia de Economía Solidaria y sobretodo de las demás Superintendencias que regulan otras figuras solidarias y que no están sintonizadas con esta Circular.

2. Es menester que la información disponible pueda ser mejorada conforme las empresas solidarias vayan presentando sus balances sociales para mejorar la información que se solicita (actualmente plegada a criterios de metas públicas que no necesariamente reflejan la integralidad de la gestión de las empresas) y generando criterios de análisis para orientar la gestión para evitar que el simple diligenciamiento de la herramienta se convierta en un fin sin orientación hacia el fortalecimiento de la gestión integral solidaria.

En opinión del profesor Juan Fernando Álvarez de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana, dicha Ley se sintoniza con la necesidad de reconocer, estimular y fortalecer a las empresas que demuestran aportes al bien común; sin embargo, preocupa que no se articula con el entramado institucional de la economía solidaria, lo que a la postre puede acentuar disonancias cognitivas entre la visión de las ESAL como organizaciones voluntarias, la visión de la responsabilidad social de empresas capitalistas y las empresas solidarias en el país.

La Ley prevé el reconocimiento de la condición de BIC mediante reformas estatutarias y reportes de gestión que no implican un cambio de tipo societario o la creación de un nuevo tipo societario, pero si la inclusión en su denominación social de la abreviatura mencionada.

En palabras de Álvarez: «con esta Ley se robustece la necesidad de diseñar y reglamentar, por una parte, mecanismos de valoración y estandarización del accionar integral de las empresas y, por otra parte, es previsible que la administración pública esté ambientando la proposición de criterios de valoración de los procesos de licitación y compras públicas a empresas con certificación de beneficio e interés colectivo».

Asuntos como remuneraciones dignas y diferencias salariales, subsidios para la capacitación, participación en las decisiones de las empresas, inserción laboral de colectivos vulnerables, desarrollo de acciones de voluntariado, auditorías ambientales y comercio justo entre otros son mencionados en dicha normatividad lo que representan para las empresas de la economía social y solidaria un desafío por analizar.

Vía: Pontificia Universidad Javeriana

La demanda se sustentó básicamente en tres argumentos, así:

1. Vulneración del principio de igualdad. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no tienen la calidad de empleadores y, por esa razón, es injusto que el Legislador las haya puesto en igual posición con las empresas comerciales o capitalistas, en cuanto contribuyentes de los gravámenes parafiscales. Adicionalmente, el ingreso económico de los dependientes o subordinados no se afecta por el pago de aportes al SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, porque dichas contribuciones las paga su empleador. En cambio, los trabajadores asociados si ven gravemente afectados sus ingresos, pues aunque se establece que las contribuciones especiales las deben cancelar las Precooperativas o Cooperativas, es realmente el trabajador asociado quien las paga.

2. Vulneración del artículo 53 de la Constitución, como obligación para el legislador de tener en cuenta el principio mínimo fundamental de igualdad de oportunidades para los trabajadores. Las normas demandadas atentan contra la igualdad de oportunidades prevista en el artículo 53 superior, que obligatoriamente debe cobijar a los trabajadores asociados de las cooperativas, pues menoscaban el ingreso mínimo vital de estos trabajadores.

3. Vulneración del artículo 333 de la Constitución, como obligación estatal de fortalecer las organizaciones solidarias. Las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado se encuentran dentro de las organizaciones solidarias a las cuales el Estado debe fortalecer, pero el legislador, pasando por alto este mandato constitucional, les impuso las contribuciones especiales, “sin tener en cuenta el grave daño que causa a este tipo de empresas que, en un altísimo porcentaje, se encuentran integradas por miembros de las clases sociales menos favorecidas”.

Disponible en: http://www.portalcooperativo.coop/flash/995/995.htm

Vencido el plazo otorgado para ello por la Ley 1233, sin que la CTA o PCTA haya realizado los ajustes e iniciado dichos trámites, no pueden desarrollar su objeto social y quedan incursas en causal de disolución y liquidación.

En consideración a lo anterior, manifiesta la Superintendencia que de acuerdo con lo previsto en el numeral 9 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, debe proceder a decretar la disolución de cualquiera de sus entidades vigiladas por las causales previstas en la ley y en los estatutos, otorgando a las cooperativas que se encuentren en estas circunstancias, un plazo hasta de seis (6) meses para subsanar la causal respectiva, con fundamento en el Decreto 1934 de 2002.

Así las cosas, dispone la Circular que vencido el plazo previsto en el parágrafo del artículo 4 de la Ley 1233 de 2008 -22 de enero de 2009- la Superintendencia de la Economía Solidaria decretará la disolución de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado que no hubieren subsanado esta causal de disolución dentro de los seis (6) meses siguientes a su ocurrencia, término que se cumple el 22 de julio de 2009.

Disponible en: http://www.portalcooperativo.coop/flash/916/916.htm

Esta aclaración fue solicitada por Confecoop, debido a la diversidad de interpretaciones que se han producido alrededor de la aplicación de excedentes y el procedimiento que debe seguirse con el fondo social no repartible, derivado de la prestación de servicios a terceros.

En este sentido, expresa la Superintendencia en la Circular que una vez se obtenga el resultado en el balance al cierre de un ejercicio, se deducen los excedentes obtenidos de operaciones con terceros, de acuerdo con el artículo 10 de la misma ley, para obtener el excedente neto y proceder conforme a los artículos 55, 54 y 56 de la Ley 79 de 1988.

Lo anterior, se traduce en que la base para el cálculo de la inversión en educación formal, es este excedente neto, o “beneficio neto” como lo denomina el artículo 6 del Decreto 640 de 2005, es decir, “el que se pone a disposición de la asamblea para efectos de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 79 de 1988”, tal como lo indica la nueva circular.

Disponible en: http://www.portalcooperativo.coop/flash/904/904.htm

También conocimos que la acción presentada fue acogida en primera instancia, etapa en la que se declaró la responsabilidad administrativa del Sena y del ICBF. La Sentencia fue apelada y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, falló en el mismo sentido, reiterando la condena a restituir a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado allí relacionadas, las sumas recibidas por aportes parafiscales entre el 01 de enero de 2005 y el 12 de octubre de 2006, por causa o con ocasión del decreto mencionado.

Disponible en: http://www.portalcooperativo.coop/flash/894/894.htm

El Decreto mencionado hace parte de un paquete de iniciativas que viene impulsando Confecoop desde finales del año pasado, con el propósito de ampliar el marco legal para el adecuado desarrollo de las actividades de estas cooperativas.

En este sentido, el Decreto desarrolla el ahorro contractual, como modalidad de captación que si bien está prevista en el numeral 1 del artículo 49 de la Ley 454 de 1998, no había sido reglamentada para las cooperativas, en tanto que si lo está para los establecimientos bancarios.

La nueva norma establece que las cooperativas antes mencionadas pueden celebrar contratos con sus asociados con el objeto de pagar, en el tiempo que se convenga, depósitos de sumas fijas, hechos a intervalos regulares, con sus respectivos intereses, o pagar dichos depósitos cuando, con los réditos acreditados, igualen una suma determinada. Adicionalmente, se aclara que tales contratos no podrán estipular la pérdida de las sumas depositadas en caso de que no se hagan los pagos convenidos, aunque podrá pactarse la pérdida para el depositante de los intereses devengados con anterioridad a dicho incumplimiento.

La Confederación celebra la expedición de este Decreto y espera que sea un incentivo para que las cooperativas ofrezcan nuevos servicios y contribuyan a ampliar su base de asociados.

Disponible en: http://www.portalcooperativo.coop/flash/892/892.htm

Esta medida, que modifica transitoriamente la norma contenida en la Circular Básica Contable y Financiera, la cual exigía que tal determinación debía ser tomada por la asamblea general, es el resultado de un proceso de discusión liderado por Confecoop, tendiente a que las entidades cuenten con una herramienta flexible que permita mejorar los indicadores de cubrimiento de la cartera vencida, especialmente en una coyuntura caracterizada por la tendencia creciente del volumen de créditos con incumplimiento en sus pagos.

La autorización para los mencionados órganos de administración regirá hasta el día 31 de diciembre de 2009.

Disponible en: http://www.portalcooperativo.coop/flash/891/891.htm