Legislación y políticas públicas de fomento cooperativo en México entre 2012 y 2025

Por Juan José Rojas Herrera
Universidad de Chapingo, México
Contacto: jrojash@chapingo.mx

El cooperativismo en México surgió en el último cuarto del siglo XIX. Pero, pese a que desde entonces se han promulgado diversas normativas para su regulación, aún no existe un marco jurídico propio que refleje de manera integral su filosofía social, su naturaleza asociativa y su función distributiva de la riqueza. Asimismo, las políticas públicas implementadas han sido insuficientes, inconsistentes y de corto plazo, lo que ha limitado su impacto en el fortalecimiento del cooperativismo nacional.

En este contexto, el presente documento tiene como objetivo identificar los cambios que se han producido, tanto en la legislación como en las políticas públicas de fomento cooperativo, entre los años internacionales de las cooperativas 2012 y 2025.

Situación prevaleciente hasta antes de 2012

El primer instrumento jurídico que reconoció legalmente a las cooperativas fue el Tercer Código de Comercio, promulgado en 1889, cuyo artículo 80, postuló que la sociedad cooperativa constituía una modalidad especial de sociedad mercantil. Sin embargo, las disposiciones de este Código fueron derogadas por la Ley General de Sociedades Cooperativas (LGSC) de 1927. Esta ley tuvo una vida breve, siendo reemplazada por la Ley del 12 de mayo de 1933.

En 1938, bajo la influencia nacionalista y populista del presidente Lázaro Cárdenas, se promulgó una nueva LGSC, con un enfoque obrerista, que otorgó un papel protector y tutelar al Estado respecto al movimiento cooperativo.

En 1983, la reforma al artículo 25 Constitucional reconoció la existencia del Sector Social de la Economía (SSE), que agrupa a sociedades cooperativas, organizaciones de trabajadores, ejidos y comunidades agrarias. En 1994, bajo el giro neoliberal de la política de desarrollo nacional, se promulgó la cuarta LGSC y, en 2009, se emitió la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo.

El 4 de octubre de 2005, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprobó la Ley de Fomento Cooperativo para el Distrito Federal. Posteriormente, el 15 de agosto de 2007, se añadió la fracción XXIX-N al artículo 73 de la Constitución, lo que otorgó al Congreso de la Unión la facultad explícita de legislar en materia de cooperativas; además, de la facultad concurrente de éste y los congresos locales para expedir leyes estatales de fomento cooperativo. Amparado en este Decreto, el 15 de diciembre de 2010, el Congreso Local de Coahuila promulgó su respectiva Ley de Fomento Cooperativo. Finalmente, el 23 de mayo de 2012, se promulgó la Ley de Economía Social y Solidaria (LESS), reglamentaria del artículo 25 de la Constitución, en relación con el SSE.

En cuanto a políticas públicas, desde 1920, el cooperativismo ha recibido diversos apoyos que respondieron a distintas circunstancias y objetivos. Sin embargo, su verdadero auge ocurrió durante el gobierno de Lázaro Cárdenas (1934­-1940), cuando se crearon numerosas cooperativas, tanto en el medio rural como en el urbano.

De 1940 a 1960, el cooperativismo dejó de ser promovido y sólo recobró impulso durante los gobiernos de Luís Echeverría (1970-1976) y de José López Portillo (1976-1982), quiénes lo usaron para reactivar el sistema de partido de Estado (Fritz-Krockow, 1986). Durante la época neoliberal (1980-2018), la política pública hacia el cooperativismo fue regresiva y discriminatoria, aunque se incluyeron medidas compensatorias en los programas de combate a la pobreza.

Los cambios posteriores al año 2012

Desde 2012, la legislación cooperativa a nivel federal ha experimentado un retroceso, reflejado en una notable disminución de su producción normativa. En el ámbito estatal, destaca la aprobación de cuatro Leyes de Fomento Cooperativo en los estados de Hidalgo (2013), Quintana Roo (2013), Sonora (2021) y Baja California Norte (2024).

La promulgación de la LESS permitió la creación del Instituto Nacional de la Economía Social (INAES), asumiendo como mandato la implementación de políticas públicas de fomento al SSE. Entre 2014 y 2018, ejerció un presupuesto de 17 348 millones de pesos, beneficiando a 30 978 organismos del SSE y a 180 458 beneficiarios individuales.

Estos hechos, determinaron que la política pública de fomento a la economía social resultara técnica y políticamente inviable, al carecer de los elementos esenciales para la sostenibilidad de cualquier política pública: presupuesto, personal, infraestructura, competencias jurídicas y respaldo del gobierno (Tapia et al., 2010).

Conclusiones

A lo largo de la historia, la legislación cooperativa ha permanecido bajo una relación instrumental y de dependencia entre el Estado y el movimiento cooperativo, lo que ha dificultado el avance hacia la autonomía del derecho cooperativo. Asimismo, a pesar del reconocimiento discursivo de la necesidad de apoyar el desarrollo del cooperativismo mediante una política pública vigorosa y consistente de largo plazo, en la práctica esta política se ha mantenido marginal y accesoria, debido a la insuficiente asignación presupuestal otorgada.

Así, entre la promulgación del Año Internacional de las Cooperativas en 2012 y la segunda proclamación realizada en 2025, un cambio significativo ha ocurrido en la relación Estado-cooperativas, la cual ha transitado desde un enfoque paternalista, asistencialista y clientelista, hacia una actitud de desdén y menosprecio, minimizando el papel que las cooperativas pueden desempeñar en el desarrollo nacional. Este cambio ha llevado a una parálisis en la legislación cooperativa y al desmantelamiento de la política pública de fomento cooperativo.

Bibliografía

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados (CEFP) (2023, 3 de octubre). Nota Informativa: Recursos Federales para la Economía Social y Solidaria. https://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2023/notacefp0822023.pdf

Fritz-Krockow, Bernardo (1986). Evaluación del cooperativismo mexicano. Comercio Exterior, 36 (9), 789-796.

Tapia Álvarez, M et al. (2010). Manual de incidencia en políticas públicas. México: Alternativas y Capacidades.