Síntesis de la evolución normativa del cooperativismo colombiano (2012-2025)

por Darío Castillo Sandoval
Red Unicossol, Colombia / CIRIEC Canadá.
Contacto: darioeconomista@gmail.com

Entre el Año Internacional de las Cooperativas de 2012 y su segunda conmemoración en 2025, el cooperativismo colombiano vivió una transformación normativa profunda. Durante este periodo, el país pasó de un enfoque de promoción flexible a un modelo de supervisión técnica y disciplina prudencial, en un contexto donde, simultáneamente, la política pública incorporó a las cooperativas como actores estratégicos del desarrollo.

Aunque la Ley 79 de 1988 y la Ley 454 de 1998 conservaron su vigencia como marcos jurídicos fundamentales, la arquitectura institucional se modificó. Antes del 2012, el país había sido testigo de la eliminación del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL) y su reemplazo por la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (UAEOS), adscrita ahora al Ministerio del Trabajo, lo que redefinió el papel estatal hacia funciones de asistencia técnica y articulación territorial, pero con menor capacidad normativa central. La reconfiguración ocurrió en paralelo a una intervención decisiva sobre las cooperativas de trabajo asociado. El Decreto 2025 de 2011 y la Sentencia C-645 de 2011 reforzaron la equivalencia de las compensaciones laborales de los asociados con los mínimos del Código Sustantivo del Trabajo, lo que redujo los esquemas de intermediación laboral irregular.

La evolución normativa entre 2012 y 2025 puede sintetizarse en tres tendencias principales: fortalecimiento prudencial, transformación tributaria e integración del sector en la política pública.

Fortalecimiento prudencial y estandarización técnica

La convergencia regulatoria hacia estándares financieros internacionales marcó la última década. El Decreto 2420 de 2015 obligó a cooperativas de ahorro y crédito, multiactivas y organismos auxiliares a adoptar las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), mejorando la transparencia y comparabilidad.

Paralelamente, se robusteció la supervisión de la Superintendencia de la Economía Solidaria, especialmente en materia de gestión del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo. En 2025, la entidad mantuvo los umbrales de reporte de operaciones en efectivo mediante la Circular Externa 72, confirmado la prioridad dada al monitoreo financiero.

Los fondos de empleados, un modelo particular de cooperativa en Colombia, también fueron objeto de alineación regulatoria. Los Decretos 962 de 2018 y 704 de 2019 equipararon a los fondos de categoría plena con las cooperativas financieras en la gestión del riesgo de liquidez y en el gobierno organizacional. Esta homologación respondió a su actividad de captación de ahorro y buscó reforzar la protección al depositante sin modificar la naturaleza mutualista.

Reforma tributaria y transformación del Fondo de Educación y Solidaridad

Un cambio de alto impacto para el sector fue la reforma tributaria de la Ley 1819 de 2016. Históricamente, las cooperativas estaban exentas del impuesto sobre la renta si destinaban el 20% de sus excedentes al Fondo de Educación y Solidaridad (FES), que financiaba programas educativos propios. La reforma eliminó la exención y fijó una tarifa del 20% sobre los excedentes, recursos que deben provenir completamente del FES y ser transferidos al Estado para financiar la educación superior pública. Este cambio redujo la autonomía del sector para orientar su propio modelo educativo. La Ley 1955 de 2019 mantuvo la exoneración de aportes parafiscales para trabajadores que devengan menos de diez salarios mínimos, pero no alivió la presión sobre el FES.

Adicionalmente, las entidades solidarias quedaron obligadas a suministrar información al Registro Único de Beneficiarios Finales (RUB), lo que aumentó la carga administrativa en materia de cumplimiento normativo.

Reconocimiento político e inclusión en la estrategia de desarrollo

A pesar del endurecimiento regulatorio, la política pública avanzó en el reconocimiento del cooperativismo como actor del desarrollo territorial. La Ley 2069 de 2020 simplificó la creación de cooperativas no financieras, redujo el mínimo a tres asociados y eliminó el curso básico obligatorio. La vinculación de Mipymes a modelos cooperativos se amplió con los Decretos 626 y 627 de 2023, que autorizaron su ingreso a cooperativas financieras y de ahorro y crédito, ampliando los instrumentos de inclusión financiera. Aunque persisten aspectos operativos por reglamentar, estas disposiciones abrieron el camino para nuevas formas de alianzas productivas. La materialización de este fomento aún depende de que la reglamentación asegure el equilibrio entre la integración económica y la preservación del propósito de servicio y, del carácter no lucrativo de la cooperativa.

En paralelo, los planes de desarrollo de los gobiernos del periodo 2014-2018-2022 reforzaron progresivamente el papel del cooperativismo y en general de la economía solidaria, como herramienta de inclusión económica y fortalecimiento territorial. Particularmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, establecido por la Ley 2294 de 2023, posicionó a la economía popular y comunitaria como eje de inclusión, reconociendo el papel de las cooperativas en el acceso al crédito y en la dinamización de circuitos productivos. En zonas rurales, el Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria (PLANFES), formalizado desde la Resolución 2590 de 2020, consolidó el rol cooperativo en iniciativas de paz, inclusión económica y reactivación territorial.

Como conclusión, entre 2012 y 2025 el cooperativismo colombiano alcanzó una mayor madurez técnica impulsada por procesos de convergencia contable, gestión de riesgos y control prudencial. Al mismo tiempo, varias reformas disminuyeron la autonomía del sector en materia educativa, generando tensiones entre sostenibilidad financiera y misión social. Pese a ello, la inclusión del cooperativismo en los planes de desarrollo reafirmó su valor para la economía y para estrategias territoriales de inclusión. Actualmente cursa el Proyecto de Ley 088, que propone modernizar el marco jurídico general y conceptual del sector. Su aprobación dependerá de la capacidad del movimiento cooperativo para actuar con cohesión, superar su fragmentación histórica y articular una posición unificada ante el Estado.

Referencias

Congreso de la República de Colombia (1988). Ley 79 de 1988
Congreso de la República de Colombia (1998). Ley 454 de 1998.
Congreso de la República de Colombia (2016). Ley 1819 de 2016.
Congreso de la República de Colombia (2019). Ley 1955 de 2019.
Congreso de la República de Colombia (2020). Ley 2069 de 2020.
Congreso de la República de Colombia (2023). Ley 2294 de 2023.
Congreso de la República de Colombia (2024). Proyecto de Ley No. 088 de 2024.
Corte Constitucional (2011). Sentencia C-645 de 2011.
Función Pública (2015). Decreto 2420 de 2015.
Gamboa Saavedra, E. (2020). Revista de Derecho Fiscal, 17, 63-113.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2018). Decreto 962 de 2018.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2019). Decreto 704 de 2019.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2023). Decreto 626 de 2023 y Decreto 627 de 2023.
Ministerio de Trabajo (2011). Decreto 2025 de 2011.
Ministerio de Trabajo (2020). Resolución 2590 de 2020.
Supersolidaria (2025). Circular Externa No. 72.
UAEOS (2025). Resolución 078 de 2025.