Perspectiva internacional de la Economía Social y Solidaria para la presente década

por Felipe Correa[1]

Esta década del 2020 es una década muy interesante en el plano internacional para la economía social y solidaria. Y esa cualidad de ser muy interesante presenta a su vez desafíos importantes. Los desafíos son comunicar, transmitir y apoyar lo que está sucediendo a nivel internacional a los gobiernos nacionales, a los gobiernos subnacionales y a las organizaciones de economía social y solidaria, pues es ahí donde se evaluará la utilidad o no de los interesantes movimientos en el plano internacional. Si todo va bien, y si somos optimistas, los movimientos en el plano de las organizaciones internacionales tendrían que traducirse en políticas nacionales y en un incremento del número de organizaciones de la ESS, y en la permeabilidad de esta economía en la economía convencional.

En el contexto de organismos internacionales, existe primero el United Nations Task Force on Social and Solidarity Economy, o en español Grupo de Trabajo Interinstitucional de las Naciones Unidas para la Economía Social y Solidaria (https://unsse.org). Este grupo de trabajo es integrado por una veintena de instituciones del Sistema de Naciones Unidas. Adopta además el término “economía social y solidaria” que fue utilizado por la OIT al inicio de la década del 2010 para sus planes y programas, que en su origen es una conjunción entre el término de “economía social”, preferido en Europa, y el término de “economía solidaria”, preferido en varios países de América Latina. En el seno de la OIT, se podría decir que el trabajo en torno a la economía social y solidaria es una continuación del trabajo en torno al cooperativismo que tiene la OIT desde su fundación en 1919, aunque ampliado esta vez a otras formas de organización económica que siguen valores y principios similares y complementarios a los del cooperativismo.

En 2013 se crea esta fuerza de trabajo a partir de un foro que hizo OIT con  UNRISD, que es el Organismo de Naciones Unidas para el Desarrollo Social, creciendo a partir de ahí. Hoy en día la integran todas las instituciones presentes en la siguiente ilustración. Uno de los organismos que integra el UNTFSSE y que está asentado en América Latina es la CEPAL, organismo que hace parte de este grupo desde el año 2014.

Además de los miembros de este grupo de trabajo, existen observadores que no son parte del sistema de Naciones Unidas, pero que sin duda aportan mucho, y muchas veces son los que están por detrás de los esfuerzos para avanzar las políticas. Los observadores de la UNTFSSE se ven en la siguiente ilustración:

Adicionalmente, hay algunos hitos que ocurrieron el año 2022 y que vale la pena mencionar. El primero de ellos fue la resolución relativa al trabajo decente y la economía social que se adoptó en la 119 Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT. Esta resolución ha sido importante en tanto dio una definición internacional aceptada por más de 150 países del mundo, considerando gobiernos, sindicatos, y representantes del sector empresarial privado. El otro hito acontecido el año 2022 fue la recomendación del Consejo de la OCDE sobre la economía social y solidaria y la innovación social. Y el tercer hito fue la incorporación del trabajo con cooperativas y organizaciones de productores por parte la FAO, quienes lo han considerado explícitamente en su Programa de trabajo y Presupuesto 2022-2023, algo que no había sido explicitado en años recientes.

Respecto a la resolución relativa al trabajo decente y la economía social y solidaria de la OIT, se puede mencionar que entrega una serie de lineamientos respecto al apoyo que la OIT y sus constituyentes debieran dar a la economía social y solidaria. Y otro elemento importante, es que propone una definición estándar internacional de economía social y solidaria, que hasta el momento no existía en el Sistema de Naciones Unidas. Esta definición ha sido construida a partir de un análisis de las legislaciones nacionales que hay en todo el mundo, considerando todos los continentes. Eso está plasmado en documentos que se pueden consultar abiertamente en Internet. También está el acta de esa Conferencia Internacional del Trabajo, donde se puede observar cómo los países se van posicionando respecto a los conceptos. Por ejemplo, hubo un país de África que postuló incorporar las certificaciones empresariales o los estándares de sostenibilidad empresarial como parte de la economía social y solidaria. Eso fue rechazado por algunos países europeos y finalmente no quedó en la definición consensuada sobre economía social y solidaria. En segundo lugar, esta resolución demanda que la OIT ofrezca una estrategia y un plan de acción hacia el 2029. Este plan de acción se publicó el año pasado, en diciembre del año pasado y considera tres ejes. En primer lugar, mejorar el entendimiento que se tiene de la economía social y solidaria, lo que incluye tres elementos: 1) una mayor investigación sobre el mundo social y solidario, una mayor investigación y recopilación de estadísticas nacionales, y el estudio y la difusión de buenas prácticas nacionales y subnacionales, 2) incrementar la capacidad de promover la economía social y solidaria en términos de políticas públicas y marcos normativos, y 3) integrar el trabajo decente o la reflexión sobre el trabajo decente a la economía social y solidaria. Es decir, que el sector social y solidario asegure condiciones de empleo decente. Un elemento adicional es que el Programa y Presupuesto 2023-2024 de la OIT  y en el de 2024-205 considera en su glosa “empresas sostenibles para el trabajo decente”, siendo la prioridad número cinco la “Acción concertada para entidades de la economía social y solidaria más fuertes y resilientes”. Es decir, que este programa de la OIT tiene presupuesto en principio, y que no solo se está trabajando en la línea cooperativa, que ha sido la línea tradicional de la OIT.

El segundo hito del año 2022 es la recomendación del Consejo de la OCDE sobre la economía social y solidaria y la innovación social. Esta es una recomendación para los países que integran la OCDE y también para otros países que quieran adoptar esta recomendación. Los nueve puntos de la recomendación son los siguientes: 1) promover en todos los niveles de gobierno una cultura de economía social solidaria, 2) crear marcos institucionales de apoyo a la economía social y solidaria, 3) diseñar marcos legales y regulatorios, 4) apoyar el acceso a financiamiento, 5) permitir el acceso a mercados públicos y privados (por ejemplo, compras públicas), 6) fortalecer las habilidades y el apoyo al desarrollo empresarial en la economía social y solidaria, 7) incentivar las evaluaciones de impacto y el monitoreo de los programas públicos, 8) apoyar la producción de estadísticas y 9) incentivar la innovación social. Esta recomendación mandata a la OCDE a las siguientes. En primer lugar, servir como un foro internacional para la economía social y solidaria. De hecho, la OCDE ha venido haciendo actividades, talleres, foros internacionales que han tenido lugar virtual y presencialmente también en torno a varios temas: Mujer y Economía Social y Solidaria, Juventud y Economía Social y Solidaria, Marcos Legales y Economía Social y Solidaria, entre otros. En segundo lugar, monitorear actividades y tendencias emergentes en torno a la economía social y solidaria. En tercer lugar, recolectar y mapear información, incluyendo estadísticas de la economía social y solidaria. Acá, se suma a los esfuerzos de la OIT. En cuarto lugar, desarrollar e implementar una caja de herramientas (toolkit) para apoyar a los países en la aplicación de la recomendación. En quinto lugar, reportar al Consejo de la OCDE sobre los avances de esta recomendación a más tardar el año 2027 y cada diez años a partir del año 2027. Es decir, se vislumbran varios años de trabajo en el tema. De hecho, ya ha habido las publicaciones que se han que se han lanzado en años recientes. Por ejemplo, el año 2021 Social Impact for the Social and Solidarity Economy, en el año 2022 Legal Frameworks for the Social and Solidarity Economy, un estudio titulado Liberando el potencial de las empresas sociales lideradas por jóvenes, y un reporte para Colombia titulado De trabajos informales a formales, la contribución de las cooperativas en Colombia. Y ya este año 2023 hay dos otros documentos interesantes. En primer lugar, una Guía política para la medida de impacto social en la economía social y solidaria y una Guía de política para marcos legales para la economía social y solidaria. Es esperable entonces que el trabajo sobre este de la OCDE va a continuar en los próximos años.

En tercer lugar, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en América Latina, en su Plan de Trabajo y Presupuesto 2022-2023 señala explícitamente que se deben fortalecer a los pequeños productores mediante la creación de cooperativas que mejoren su capacidad y poder de negociación, en el marco de su Área Prioritaria MP4 (Mejor Producción) denominada “Acceso equitativo de los pequeños productores a los recursos”. La FAO utiliza el término cooperativas, no utiliza el término de economía social y solidaria. Sin embargo, es sabido que las cooperativas siguen siendo el centro de la economía social y solidaria, de modo que la FAO está actualmente trabajando en lo que sería el núcleo de la ESS. Actualmente, la FAO tiene proyectos de promoción cooperativa en varios países de América del Sur, siendo algunos de ellos Argentina, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay, y despliega con ello una agenda más amplia de apoyo a las cooperativas agroalimentarias en la región, bajo la narrativa de fomento de la “acción colectiva” impulsada por su sede en Roma.

En cuarto y último lugar, en 2023 se aprobó la resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, que se pronuncia a favor de la economía social y solidaria. Esta es una resolución que se viene trabajando hace al menos cinco años por el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre ESS y que fue liderada en su último trecho por España y por la UNCTAD en Nueva York, y que señala tres cosas principales. En primer lugar, alienta a los Estados miembros de la ONU a adoptar legislaciones y políticas de apoyo a la economía social y solidaria. En segundo lugar, alienta a las entidades del Sistema de Desarrollo de Naciones Unidas a apoyar a los países para fortalecer la ESS, incluyendo a los equipos de coordinadores residentes de todos los países. Y en tercer lugar, alienta a las instituciones financieras multilaterales a apoyar el desarrollo de la ESS, como son el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, etc. Se debe destacar también que esta resolución fue aprobada de forma unánime en la Asamblea de Naciones Unidas, con una gran cantidad de países como patrocinadores, entre los entre los cuales había numerosos países latinoamericanos. La resolución demanda, además, un reporte que debe dar la oficina del Secretario General sobre la implementación de esta Resolución, reporte que debe presentarse en septiembre de 2024.

Se tiene entonces una línea de tiempo, empezando con la creación del Grupo de Trabajo Interinstitucional de Naciones Unidas el año 2013, y con los siguientes hitos para los próximos años.

Entonces, la conclusión es que existe una década interesante en términos de lo que los organismos internacionales van a hacer y están haciendo.

Hay desafíos compartidos, por ejemplo, producción de estadísticas, producción de marcos legales para la economía social y solidaria en los países, financiamiento, mayor investigación, más estudios. Y todo esto con un plan de trabajo aprobado.

Existen, finalmente algunos próximos desafíos en el contexto internacional, que podrían sintetizarse en tres puntos. En primer lugar, respecto a la representatividad del sector de economía social y solidaria a nivel globa. Recientemente se conformó la Coalición Internacional para la Economía Social y Solidaria, coalición compuesta por la Alianza Cooperativa Internacional, la Alianza Internacional de Mutualidades, la Alianza Internacional de Mutualidades Financieras, el Foro Global de Economía Social (GSEF) y el Foro Internacional de Economía Social y Solidaria. Y a pesar de que esta coalición adoptó el término de economía social y solidaria, existe una deficiencia por ahora en esta coalición internacional, y es que hay una ausencia importante de parte significativa del movimiento de economía social y solidaria, al menos según como lo define la Conferencia Internacional del Trabajo. Pues acá están representadas las cooperativas, las mutualidades y los foros, pero faltan algunos tipos de organizaciones considerados en la definición, por ejemplo, las fundaciones, las asociaciones y el sector de ayuda mutua que es posiblemente más informal, y que no es tan fácil incluirlos por la misma condición de informalidad y de dispersión, lo que se ve en el hecho de que no hay organizaciones internacionales sólidas conformadas en este otro sector más de “economía solidaria”.

Un segundo gran desafío que podría proponerse es la regionalización de los esfuerzos del sistema internacional. Esta fuerza de tarea que es global, pues es el nivel donde están los organismos de Naciones Unidas y organizaciones representativas del sector a nivel mundial. Y actualmente lo que se está trabajando e intentando es la conformación de una fuerza de trabajo latinoamericana que haga un nexo entre los esfuerzos globales y los esfuerzos de los países de América Latina y el Caribe. Lo mismo se está haciendo con Asia Pacífico, con Asia Occidental, con África, y con Europa. Una muestra de estos esfuerzos en América Latina y el Caribe es un taller realizado en diciembre de 2022 co-organizado entre la CEPAL, la Oficina de la Coordinación del Desarrollo de las Naciones Unidas, la OIT en América Latina y RIPESS LAC. Y se está avanzando en incluir otros actores, como la FAO, organismo con el que se están planificando acciones conjuntas. Hay algunos elementos importantes a considerar para la regionalización de estos esfuerzos en América Latina y el Caribe. Primero, es que los miembros de Naciones Unidas que están incorporados a la fuerza de trabajo tienen por lo general un carácter global y no regional. Por ejemplo, la OCDE, que si bien planifica actividades, solo incluye a 4 de los 33 países de América Latina. Entonces, si bien hay actividades planificadas a nivel global en el sistema internacional, esas actividades no necesariamente van a llegar a todos los países de América Latina, sobre todo a los que tienen legislaciones más atrasadas en torno a la economía social y solidaria, que tiene más informalidad y que tienen instituciones públicas más débiles. Otro punto difícil de resolver es que no todos los organismos de Naciones Unidas tienen especialistas en economía social y solidaria en América Latina. Por ejemplo, si bien la OIT, que es una de las instituciones líderes a nivel global, tiene una unidad cooperativa en Ginebra, en América Latina no tienen especialistas en economía social y solidaria o en cooperativismo. Esto dificulta avanzar en la coordinación de los organismos de Naciones Unidas en América Latina y el Caribe. Y lo mismo sucede con otras instituciones, como UNCTAD, PNUD, UNRISD, UNIDO, etc. Y desde el punto de vista de las organizaciones observadoras en el UNTFSSE, hay muchos que no tienen presencia en América Latina y el Caribe, pues que tienen un carácter más europeo, con excepciones, como es el caso de la ACI o de RIPESS. El caso de CIRIEC es también distinto, pues si bien tiene una organización unitaria a nivel global, no tiene una organización unitaria en América Latina con la cual poder relacionarse para constituir una Fuerza de trabajo continental, aunque sí tiene capítulos nacionales en Brasil, Colombia, Costa Rica y México. De todas maneras, la constitución de una plataforma continental del CIRIEC podría ser un buen mecanismo para fortalecer los esfuerzos de regionalización en materia de investigación.

Y un tercer y último gran desafío de esta década, es que estos esfuerzos que se están dando a nivel internacional deben bajarse, deben llevarse no solo al nivel regional o continental, sino también al nivel nacional. La razón es que los presupuestos, los recursos, siguen estando muy mayoritariamente en los gobiernos nacionales. Esto se debe a que son los gobiernos nacionales los que mayoritariamente recolectan los impuestos, donde están situados los sistemas tributarios. El sistema internacional tiene algunos recursos, pero no muchos. Entonces todo esto debe llevarse al nivel nacional. Además, en lo referente a las leyes y a la legalidad, si bien se tiene la resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, no son suficientes, pues la legalidad está más asentada en el nivel nacional. Y es en el nivel nacional también donde están los desafíos más grandes, por ejemplo, en la generación de estadísticas, en la propuesta de leyes de economía social y solidaria, involucrando tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo de los países. Y acá es donde presentamos las brechas más grandes. Y además porque es el medio para llegar al nivel subnacional, que representa una de las mejores vías para hacer política pública dirigida a la economía social y solidaria. Para llegar al nivel subnacional, que son los niveles de gobierno intermedio y los gobiernos locales, se requiere el compromiso de los de los gobiernos nacionales, pues, de nuevo, ahí están los recursos, y porque para los organismos internacionales es imposible trabajar directamente con los cerca de 16.000 gobiernos locales que hay en América Latina. De modo que, para llegar a los gobiernos locales, e incluso a los gobiernos intermedios que en la región son cerca de 400, se debe pasar necesariamente por los gobiernos nacionales. Entonces la territorialización de la política requiere el compromiso de los gobiernos nacionales.

Finalmente, se debe asumir que todo el trabajo a nivel internacional tiene que, por supuesto, traducirse en acciones de apoyo a las organizaciones y empresas de la economía social solidaria. No basta con quedarse en el ámbito de las instituciones públicas, la política, las resoluciones. De todas maneras, el compromiso de la CEPAL y de los otros organismos de Naciones Unidas está en esta década en apoyar al sector de economía social y solidaria. Desde la CEPAL, en particular, hoy día se está trabajando con los gobiernos nacionales de Chile, Costa Rica y Uruguay, financiando eventos, estudios, y otras instancias que puedan contribuir al impulso internacional de la economía social y solidaria.

[1] Punto Focal Economía Social y Solidaria, CEPAL (Comisión Económica para América Latina de UN), Chile.